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As implicações metodológicas, epistemológicas e ontológicas da escolha dos níveis de análise da Política Externa

maio 5, 2009

Dissertação sobre as implicações metodológicas, epistemológicas e ontológicas da escolha dos níveis de análise da política externa.

 Para a elaboração deste trabalho, foram usadas as contribuições dos seguintes autores: Singer, White, Waltz, Gourevitch e Allison.

  

O trabalho identificará quais são os fatores de maior relevância na abordagem de cada um dos autores em pauta. Além disso, discutirá os benefícios e as desvantagens ao optar-se por cada argumento apresentado.

Em primeiro lugar, vale trazer à tona a discussão sobre reducionismo e análise sistêmica.

As possíveis razões para a adoção de um determinado direcionamento de política externa podem ser organizadas de acordo com três níveis de análise. Nesta categorização, cunhada por Kenneth Waltz e ampliada por J. David Singer, três fontes diferentes de explicação são oferecidas. As definições dos três níveis, doravante apresentadas, são parte do trabalho de Karen Mingst em “Essentials of International Relations”. Se o nível individual é o foco, então, personalidade, percepções, escolhas, e ações individuais do estadista (tomador de decisão) e participantes individuais (como Embaixadores, consultores, etc) provêem a explicação. Se o nível do Estado, ou fatores domésticos, são o foco, então a explicação deriva de características do Estado (democracias versus Governos autoritários), o tipo de sistema econômico (capitalismo vs. socialismo), grupos de interesse dentro do país, ou mesmo do interesse nacional. Se o nível de análise sistêmico é o foco, então a explicação está nas características anárquicas do sistema internacional.

Os níveis de análise servem como ferramenta para explicar determinada política externa. Estar atento a eles facilita ao pesquisador fazer deduções lógicas e permite que se explore todas as três categorias explanatórias (individual, Estado e sistema).

 

Ora, a partir das definições acima, é possível fazer as seguintes asserções: a primeira delas é que o nível sistêmico permite elaborar leis gerais e objetivas, além de facultar que prescrições mais precisas sejam feitas; por sua vez, o reducionismo não enxerga as variáveis que influenciaram o processo decisório, mas compreende melhor os objetivos, motivações e propósitos da política nacional.

Nas Relações Internacionais, o Estado-Nação tem sido o foco privilegiado. Em adição, Singer aponta que no nível sistêmico tem-se a visão do todo, um panorama integral, geral. A desvantagem, já referenciada anteriormente neste trabalho, é a carência de detalhes. Há a tendência de suprimir a autonomia e independência dos Estados de escolher. É mais determinista e, por diversas vezes, também nega as diferenças entre os Estados.

Singer expõe que o nível do Estado permite a diferenciação entre atores no sistema internacional; a exploração de detalhes e particularidades; evita a homogeneização imprecisa que há no nível sistêmico; e permite responder a questões de metas, motivações e propósitos na política nacional.

Outrossim, está facilmente identificável para Singer que os Estados agem em busca de resultados que pouco conhecem e sobre os quais têm pouco controle. Ainda assim, preferem e selecionam resultados específicos e tentam concretizá-los por meio da formulação consciente de estratégias. Outro ponto de destaque consiste no fato de que da mesma maneira que ‘fatores objetivos’ influenciam o comportamento, a percepção dos agentes sobre tais ‘fatores objetivos’ também exerce influência sobre o comportamento.

Em si, o Estado não é uma unidade integral, ele é composto por indivíduos, instituições, etc. Como será abordado logo adiante, Graham T. Allison compartilha desse mesmo raciocínio.

 

Cabe agora a asserção de Brian White de que um sistema de política externa, como qualquer outro sistema, não opera no vácuo. Ou seja, ele afirma que as ações dos Estados sofrem influências de uma gama de variáveis exógenas. Se não atuam como determinantes, essas variáveis motivam, modificam, restringem ou afetam de algum outro modo as políticas externas. Ao invés de um conjunto de decisões claras e independentes, o que se nota é um contínuo e confuso ‘fluxo de ação’, concebido através da mistura de decisões políticas, decisões não-políticas, procedimentos burocráticos, continuação de políticas anteriores e condições inesperadas. A adoção e implementação da política externa são movimentos não-lineares.

Com astúcia, White descarta a visão ‘tradicional’ – comum ao realismo estadocêntrico – de que as políticas externas são o produto do comportamento racional dos Estados. Esse modelo de explicação é rejeitado por White dado que são raras as ocasiões em que os tomadores de decisão dispõem de tempo e informação suficientes para executá-lo.

 

O neorealista Waltz tem uma perspectiva sistêmica. Em “O Homem, o Estado e a Guerra” ele faz críticas às três imagens das relações internacionais.

Waltz considera equivocada a proposição de que, para entender a recorrência da guerra, é preciso, antes disso, conhecer o homem e a sua natureza falha, por meio da qual, como afirmam autores como Santo Agostinho, Niebuhr e Morgenthau, os males do mundo, inclusive a guerra, poderiam ser explicados. Waltz critica Morgenthau uma outra vez quando este, ao afirmar que a natureza humana é fixa não pode claramente explicar o porquê de algumas vezes o homem guerrear e em outras situações promover a paz. A mesma estrutura do caráter humano forma diferente personalidades: é claro o dualismo explícito que existe na natureza humana.

De acordo com a segunda imagem das relações internacionais, a organização interna dos Estados é a chave para a compreensão da guerra e da paz. Uma variedade de explanações provenientes do Liberalismo oferece a resposta para o motivo pelo qual democracias não entram em guerra umas contra as outras. Um primeiro argumento é que democracias são pacíficas entre si porque normas democráticas e sua cultura inibem os líderes; tais líderes estão sobre influência de uma multiplicidade de ‘vozes’ que tendem a restringi-los e, portanto, diminui-se a chance de haver guerra. Outra afirmação é que as instituições transnacionais e internacionais que unem as democracias por meio de uma densa rede agem como constritoras do comportamento. Waltz afirma que a forma de Governo não explica as causas da guerra ou as condições para a paz. Os maus Estados levam à guerra, certamente. Waltz coloca, porém, que a contrapartida dessa declaração, a de que os bons Estados significariam paz no mundo, é uma afirmação extremamente duvidosa. Para ilustrar tal argumento, vale o exemplo de que Estados democráticos podem guerrear como modo de se prevenir de ameaças diretas/indiretas, visando a segurança nacional e a proteção do comércio internacional.

Em seguida, de acordo com a terceira imagem das relações internacionais, encontram-se na anarquia internacional as causas da guerra. Com tantos Estados soberanos, sem um sistema jurídico que possa ser imposto a eles, com cada Estado sendo juiz de suas queixas e ambições segundo os ditames de sua própria razão ou de seu próprio desejo, o conflito, que por vezes leva à guerra, está fadado a ocorrer. O crescimento do poder de um Estado aterroriza um outro que, preocupado, aumenta também seu poder. Essa preocupação com a posição relativa de poder dos Estados leva inevitavelmente ao uso da força para alcançar metas. Cada país estabelece suas metas, daí, na ausência de uma autoridade acima dos Estados para prevenir e conciliar os conflitos que surgem, a guerra é inevitável. Na anarquia, portanto, não há harmonia automática.

Em seu quadro analítico, Waltz supera as observações obsoletas e mostra que não é aconselhável permanecer no nível reducionista ao analisar as relações internacionais. E complementa que pior e ainda mais grave seria o vício de ‘conjugar’ numa mesma análise os diferentes níveis. O reducionismo não fornece explicações satisfatórias, acredita. Em contrapartida, no nível de abordagem sistêmico (estruturalista) vê-se que a estrutura influencia e possibilita toda ação dos Estados. A estrutura constrange e limita as ações.

Estrutura é um conceito organizacional. Por um lado, no sistema internacional faltam ordem e  organização. Por outro lado, a estrutura emerge da coexistência dos Estados. Logo, o sistema internacional é gerado espontaneamente, sem que haja intenção. Todavia, a sobrevivência é a base para qualquer ação, uma vez que a segurança não é garantida. Além de ‘sobreviver’, os demais objetivos domésticos variam conforme cada Estado: podem ser ambiciosos, como conquistar o mundo; ou caracterizar-se pelo desejo de não ser incomodado, apenas deixado sozinho.

Não há no sistema internacional uma diferenciação por funções. Os Estados, que são as unidades formadoras do sistema político internacional, não são formalmente diferenciados pelas funções que desempenham. Entretanto, o mesmo não acontece em relação as suas capacidades, pois nesse quesito haverá distinção. As funções são similares, mas as capacidades são distintas (relativamente maior ou menor).

Além de diferenciar o grau de segurança maior existente no sistema bipolar em relação ao multipolar – o único outro sistema possível – Waltz ainda fala sobre a possibilidade de mudanças ‘no’ sistema e mudanças ‘do’ sistema. A estrutura do sistema muda junto com as mudanças de distribuição de capacidades entre as unidades do sistema. Os Estados são diferentemente dispostos de acordo com o poder que têm, e a estrutura reflete as adaptações nessa disposição. Waltz esclarece que deve ser feita uma abstração de todo atributo dos Estados, exceto as suas capacidades. Sobretudo deve ser lembrado que a estrutura do sistema político internacional afeta ambas as interações dos Estados e também os seus atributos.

Outro mérito de Waltz é assinalar que as mesmas causas levam a efeitos diferentes; assim como os mesmo efeitos, às vezes, são provenientes de causas distintas. Em relação aos detalhes, afirma que lidar com ações particulares significa lidar com questões que são mais interessantes historicamente do que teoricamente. A sua posição pode resumir-se assim: no nível dos sistemas, encontram-se os resultados; no nível subsistêmico, as causas.

 

Não é sensato menosprezar que a escolha da ontologia (estudo da origem do ser, do fenômeno) determina a metodologia; e que por sua vez, o método é fator que estabelece os contornos para a epistemologia (a formação do conhecimento e suas limitações).

Quanto aos níveis de análise, ao construir um trabalho, para evitar críticas de opinião, é sugestivo apontar a razão de determinada escolha. Sabe-se que só é possível entender resultados diferentes a partir do nível do Estado, porque se a causa fosse sistêmica os resultados seriam iguais para todos. Sem embargo, elementos sistêmicos podem, sim, ser responsáveis por determinado resultado (outcome) de uma ação. A razão está condicionada à sociedade (sistema); é válido o argumento de que as escolhas são moldadas.

 

Para Peter Gourevitch, apesar de ciente da interação entre internacional e doméstico, existe uma segunda imagem invertida. O termo foi cunhado a partir da ‘inversão’ da Segunda Imagem de Waltz, em que a condição interna de um Estado determina o seu comportamento externo.

Uma contradição que se nota em Gourevitch é que ele explora mais as influências do Estado no internacional, e não o inverso: o impacto do sistema internacional sobre as políticas domésticas. Afora isso, é valiosa sua compreensão das relações econômicas e pressões militares no comportamento doméstico; e sua contribuição ao grupo de atores que defende a relação de interdependência entre política doméstica e relações internacionais, condição que demanda análises simultâneas, um viés que se debruça sobre uma interpretação total do fenômeno.

 

Tome-se então Graham Allison como exemplo. O autor não generaliza, ele faz uma análise reducionista, exclusivamente de política externa, ao invés do conjunto todo de relações internacionais. Afirma que se trata de uma observação dos “Estados pelos Estados”, não como algo exógeno, como é o caso de Waltz e a anarquia.

Allison versa sobre o processo decisório da política externa. Sua contribuição é feita por intermédio de três modelos.

O primeiro deles, designado de Modelo do Ator Racional, é um clássico realista, como Morgenthau. Nesse modelo, o estadista é quem detém o poder de decidir. O ator unitário age após ponderar e fazer a escolha racional. Estadista e Estado confundem-se.

O Modelo Organizacional caracteriza-se pelo fato de que todas as relações, por mais independentes que pareçam ser, estão conectadas. É um composto de organizações (estrutura, cargos, funções, missão, etc), por conseguinte, frequentemente contrapõe interesses distintos. A troca de informações é elemento essencial para o funcionamento ordenado e dentro do prazo. Funções mal desenvolvidas tem o potencial de comprometer todo o organismo.

Já o terceiro, chamado de Modelo Burocrático, é aquele em que muitos atores são responsáveis por informar sobre a orientação da política externa.

As análises organizacional e burocrática explicam a política externa não por meio do que há ‘fora’, mas pelo que há por ‘dentro’, uma perspectiva que parte da fronteira em direção ao interior do Estado.

Explicar o fenômeno a partir do indivíduo ou do coletivo, implica em enviesar o estudo. Entende-se que se existem duas bases de explicação, haverá também duas prescrições. O fenômeno será prescrito a partir de duas fontes, assim não se saberá qual cenário deverá ser adotado, ou quais ações deverão ser tomadas em função desse porvir.

Intrigantemente, a política externa, como ação do Estado, não é fundamentalmente uma escolha do agente. Nunca é exclusivamente ação do indivíduo, nem só do sistema.

Para fins de ilustração da irrefutável interação entre a ação política doméstica e as relações internacionais, considere um trampolim e seus acrobatas. Pela definição, um trampolim é uma “prancha inclinada para salto de acrobatas” ou “aquilo de que alguém se serve para chegar a um resultado”. A utilização de ambas as definições faculta uma analogia ao sistema político internacional. Os Estados são os acrobatas e o sistema (estrutura) é o trampolim. Cada pulo (ação) repercutirá de duas maneiras: o acrobata deve estar atento aos seus semelhantes para evitar choques e conflitos, e deve atenção ainda à forma como vai cair no trampolim. Como diz Waltz, a estrutura pune ou recompensa certos tipos de comportamento. As acrobacias, sejam simples ou complexas, estão definitivamente ligadas às capacidades (elemento que caracteriza e distingue os Estados), mas são condicionadas pelo trampolim (a estrutura) e as relações que nele acontecem (interações) – há vários acrobatas pulando concomitantemente, muitos no ar enquanto outros no chão: a condição de anarquia (!).

A conclusão que se pode auferir, sem esgotar o tema e suas possibilidades, é que a escolha dos níveis de análise depende em grande parte do que está sendo proposto pelo estudo, o que se pretende identificar e/ou explicar. O clímax nas discussões sobre níveis de análise está, sem dúvidas, nas proposições interativas entre um nível e outro. Apesar do alerta de Waltz sobre possíveis confusões e estragos, fazer resistência a isso pode implicar em não conseguir traduzir determinados aspectos de um fenômeno, uma determinada política externa.

Mais do que um pilar único, do que se necessita é de uma ferramenta (metodologia) que torne os diferentes níveis inteligíveis e permita que conversem entre si, a fim de arquitetar uma resposta (epistemologia) satisfatória, onde estarão incluídos os múltiplos agentes protagonistas e,  claro, o alcance de suas interações. Parece haver uma crença em desenvolvimento entre especialistas nas ciências sociais de que as fronteiras dos objetos são cada vez menos definidas.

O cuidado do pesquisador ao demonstrar sua opção por uma e/ou outra alternativa para compreender as ações políticas que se desdobram no ambiente internacional indica que, ao menos, ele esteve consciente das limitações e prejuízos de seu modelo, mas sobretudo dos elementos proveitosos que justificaram tal escolha.

Por tudo o que foi apresentado, defende-se nesse trabalho que cada nível de análise é finito e incompleto e, por essa razão, efetivam suas potencialidades quando equilibrados.

 BIBLIOGRAFIA ADICIONAL:

 MINGST, Karen. Essentials of International Relations. 3rd Edition: University of Kentucky, 2004 

WALTZ, Kenneth. O Homem, o Estado, e a Guerra. São Paulo: Martins Fontes, 2004.

 WALTZ, Kenneth. Theory of International Politics. Berkeley: University of California, 1983.

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